中办国办发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》

   生态环境遭受破坏无人赔偿将成为历史。环保部今天通报说，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称方案）已由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发。
    根据方案，2015-2017年选择部分省份开展试点工作；2018年起在全国试行；到2020年，力争初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
    环保部环境规划院副院长王金南表示，根据方案规定，违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。而省级人民政府为赔偿权利人。
    有助破解企业污染群众受害政府买单困局
    环保部认为，由于目前存在法律体系不健全、技术支撑薄弱、社会化资金分担机制未建立等诸多问题，导致生态环境损害得不到足额赔偿，生态环境得不到及时修复，需要尽快建立生态环境损害赔偿制度。环保部说，建立生态环境损害赔偿制度是实现损害担责的需要。同时，也有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。
    《宪法》、《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。“2014年修订的环保法确定了‘损害担责’原则，并明确符合条件的环保组织为环境民事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据。”王金南说，但该法仍规定因污染环境、破坏生态造成损害应承担侵权责任，并未将生态环境损害包涵在内。
    据环保部介绍，方案可弥补法律上的不足。
    方案规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者须对生态环境破坏进行赔偿。也就是说，违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。而经国务院授权的省级人民政府为赔偿权利人，也就是说，省级人民政府可以提起和主张赔偿。
    据环保部介绍，方案适用于因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。涉及人身伤害、个人和集体财产损失以及海洋生态环境损害赔偿的，分别适用侵权责任法和《海洋环境保护法》等相关法律规定，不适用于方案。
    王金南表示，生态环境损害赔偿范围包括必要合理的污染清除费用、环境修复费用、环境修复期间服务功能的损失以及生态环境功能的永久性损害四个主要方面。
    赔偿数据巨大但不会出现企业赔不起问题
    根据现行民事诉讼法和环保法规定，符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。现在方案又提出政府可以提起生态环境损害赔偿，对于两者之间是否会产生矛盾的问题，环保部表示，社会组织提起的环境公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿均为生态环境损害赔偿制度的重要内容，并不冲突，政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔。
    环保部说，两者的关系和衔接还需要在试点过程中逐步探索和完善。
    生态环境损害赔偿数额往往比较巨大，对于企业是否有能力承担问题，环保部表示，在方案的制定过程中已经充分考虑了生态环境损害赔偿与经济发展相协调，特别是企业的承受能力的问题。方案设计多样化责任承担方式，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化责任承担方式。
    对于环境损害鉴定评估机构是否能适应赔偿需求，环保部说，我国环境鉴定评估能力初步形成，从2011年起，环保部相继在山东、江苏、重庆等10个地方开展了环境损害鉴定评估工作试点。同时，可为行政和司法提供鉴定评估报告的机构也不缺。据环保部介绍，2014年，环保部向社会公开推荐了第一批12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境损害鉴定评估机构。
    磋商程序创设救济损害新途径
    据王金南介绍，方案在现有的环境民事诉讼之外，创设“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。
    他说，根据方案，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，应当通过调查、评估等方式确定生态环境损害已经发生且达到需要赔偿的程度，同时，确认生态环境损害赔偿义务人。
    “在具有明确赔偿义务人的情况下，启动与赔偿义务人的磋商程序。”王金南说，磋商的主要内容包括调查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开，邀请专家和公众参与。
    王金南表示，因为在磋商的法律关系中，赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。他说，这种方式有利于平衡各方利益，也是欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的一种做法。
    磋商不成可启动赔偿诉讼程序
    据王金南介绍，方案赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起生态环境损害赔偿诉讼的权利。他认为，这是对现行环境民事公益诉讼制度的有益补充。
    根据方案，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。王金南说，方案授予试点地方省级人民政府损害索赔权。
    他表示，方案根据环保法关于地方人民政府对本行政区域环境质量负责的规定，明确赋予地方人民政府保护公共环境利益的职责，在生态环境损害发生后通过与责任者进行磋商，及时开展生态环境损害修复工作，并在磋商不成的情况下及时提起诉讼。
    王金南说，在具体实践中，试点地方省级人民政府可以根据环境事件的具体情况，决定由相关部门或机构负责启动磋商或诉讼等赔偿的具体工作。
    王金南表示，罚款、责令停产停业等是政府相关部门对违法企事业单位的行政处罚方式，生态环境损害民事赔偿与行政处罚属于不同的法律关系，并行不悖。
    环保部认为，建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金等基本问题。但目前立法条件尚不成熟，环保部说，需要在部分地区开展试点，以为下一步立法积累经验。
    王金南建议，要细化赔偿权利人开展的磋商和诉讼工作程序。他提出，需要明确赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼程序的衔接规则，以及生态环境损害赔偿诉讼与环保组织根据民事诉讼法和环保法提起环境公益诉讼之间的关系。建议试点地方根据生态环境损害赔偿诉讼在原告、诉讼请求、诉讼标的等方面的特点，研究符合实际需要的特殊程序，并探索特殊程序与民事诉讼法一般程序之间的衔接规则。
    王金南认为，要强化损害赔偿过程中的信息公开和公众参与，他建议，在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程中，强化公众知情权、参与权与监督权。同时，还要规范生态环境损害赔偿资金管理。王金南建议，试点地方结合地方生态环境损害主要类型、资金需求量规模和潜在资金来源，对生态环境损害赔偿资金的筹措进行顶层设计，坚持污染者付费原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度。
 
    法制网北京12月3日讯