民事执行难成顽疾 专家呼吁尽快出台民事强制执行法

 11月12日至13日,中国民事诉讼法学研究会2016年年会暨民事执行的理论与立法研讨会在西安举行,与会专家学者围绕民事执行的一般理论与制度、执行程序、执行方法和执行措施、执行救济与执行监督等专题作交流,对如何根治执行难这一顽疾进行深入探讨。民事强制执行法需早日出台,成为与会者的共识。会议由中国民事诉讼法学研究会、西北政法大学、陕西省高级法院主办。

　　执行难,难在哪里

　　“执行难如久除不去的顽疾。”在现时语境下讨论民事执行问题,无论如何都绕不开执行难的话题。

　　执行难到了何种程度呢?中国计量大学法学院教授王斐弘和甘肃政法学院教授蒋为群利用32年来最高法的工作报告,对此作了专项研究。他们介绍,1987年最高法向全国人大作的工作报告(下称报告),间接提出了执行难,“有的判决和裁定没有得到执行”;1988年的报告第一次明确提出,“经济审判工作中最突出的问题是判决难以执行”;此后,执行难成为每年报告必不可少的内容。从1989年开始,报告将执行难的主要原因归结为地方保护主义、部门保护主义、资不抵债、当事人逃债等。

　　当事人逃债,是执行难的主要原因之一,且逃债形式多样化。北京市检察院第三分院民事检察部检察官程建玲介绍,近年来利用仲裁转移和处分财产规避执行现象日益突出,有必要研究分析其成因,完善相关仲裁执行立法,建立健全综合监督制度机制,畅通救治渠道,减少或避免此类现象发生。陕西省淳化县法院法官赵珊认为,规避执行手段隐蔽和方式呈多元化,这要求法院在反制规避的措施上与时俱进,针锋相对。

　　与会者提出,债务人逃避债务,与一个社会是否守信密切相关,而当下传统文化中的诚信在现代性的冲击下,相当范围内的礼、义、廉、耻失守底线。而崇尚诚信的氛围缺失,主要是由于征信制度的匮乏无力,社会处于失信状态,法不责众状态长期存在,即使完善制度、机制,也无法抵御社会大众普遍的消极对待。只有在建立基本的征信制度,让绝大部分人自觉守信、尊重法律和判决的前提下,法律和司法才可以对少部分人的不守法以司法强制的方式督促其履行义务。

　　治理执行难,要先对执行予以规范化

　　除了执行难,执行乱也是长期存在的问题。一些与会者认为,目前民事执行制度和机制尚不完善,应进一步完善执行方法和执行措施,避免执行的随意性、无序性。与会专家学者分别从规范执行不能的认定、如何完善终结本次执行程序、如何完善执行程序与破产程序的衔接、如何完善强制执行措施等方面进行了深入探讨。

　　有与会者提出,在实务中,要准确区分执行不能与执行难的界限,采取不同的应对措施。“根据《人民法院执行工作报告》(白皮书),被执行人无履行能力案件约占法院执行案件的40%。能否在两到三年内基本解决执行难,主要不在于能够把有财产案件执行好,而在于能否把无财产案件处置好。”广东省高级法院执行局副局长胡志超表示,对于无财产的“执行不能”,法院目前的应对是终结本次执行程序,但目前看来,这个程序的效果并不理想。

　　一些与会者对终结本次执行制度的正当性提出质疑,认为终结本次执行之后还可以恢复,显然偏离了程序终结的法律规定的文义,应该理解为法律用语的错误;而从制度运行实际样态看,一旦终结本次执行,监控被执行人财产状况的成本与义务就全部转给执行申请人,重启程序的机会很小,终结本次执行制度可能在短时间内使法院执行绩效的数字呈现较大改观,但是从长远看,会损害执行的公信力乃至司法权威。

　　中南财经政法大学教授蔡虹认为,终结本次执行程序是为了被执行人无财产可供执行的案件提供的一条暂时性退出的通道,旨在解脱不堪重负的执行法官,使其他执行案件能够得到有效执行。由于终结本次执行程序缺乏体系化与规范化,导致其在适用时出现随意性和非理性,一些法院将其作为追逐执行案件结案率的工具,忽视当事人合法权益的保障和裁定终结本次执行程序后的恢复执行。有必要对终结本次执行制度予以完善:通过立法与司法解释完善;构建配套的案件协同管理制度和程序救济机制;完善恢复执行与终结程序;改革考评机制,等等。

　　胡志超认为,终结本次执行制度改革的思路应该是——放弃终结本次执行程序制度,构建无财产案件继续执行、分类管理、到期永久退出机制,从根本上解决无财产案件的执行难题。

　　有与会者提出,执行转破产衔接机制有助于缓解执行难问题。但也有与会者认为,现行的执行转破产制度缺乏实效性,需要重新审视。比如,近几年陕西省没有一例执行转破产案件,说明执行转破产程序的复杂性以及进一步研究的必要性。

　　在强化间接强制执行措施这一方面,与会者对间接执行的信用惩戒性质、“有履行能力”的判断标准、公布平台、后续措施、如何联动等问题进行了探讨。有与会者提出,要执行联动、通过间接执行增强执行威慑。

　　为规范执行行为,需要进一步加强监督。有与会者认为,我国当前虽然已经建立了执行异议、执行复议、执行异议之诉等执行救济体系,但执行监督仍有存在的必要性,因为执行工作中有案不立、违规立案、越权管辖等现象仍然存在。建议对执行监督在尊重当事人程序选择权的基础上进行重新定位,使其作为现有执行救济程序的有效补充。

　　有与会者认为,执行检察与执行救济在功能上有所重叠,可以视为是一种执行救济措施。但是,最高检民事行政检察厅孙加瑞表示,将执行检察当作当事人的救济程序是不正确的,因为救济的目的在于实现当事人的权利,而执行检察的目的在于监督执行活动是否违法,两者的基本任务、功能虽有关联,但是不同。执行检察与执行救济是两种并行适用的程序。

　　规范和促进强制执行,有必要出台民事强制执行法

　　与会代表认为,基于民事执行的现状,亟须更高位阶法律予以规范,出台民事强制执行法有强烈的现实必要性、正当性。

　　中国人民大学法学院教授肖建国介绍,自2001年以来,最高法先后起草了六部民事强制执行法草案,全国人大常委会曾将“民事强制执行法”列入立法规划。党的十八届四中全会也明确,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。

　　肖建国认为,对于民事强制执行法,有两个基本问题需要明确。一是强制执行与民事审判的关系。民事执行须按照司法权固有的质的规定性予以制度上的安排,执行行为也必须依据司法权行使的一般规律进行调整。为避免审执不分,未来的民事强制执行法应当明确审判权与执行权行使的时间界限,将审判权用尽作为执行程序启动的条件之一。二是以责任财产为中心的强制执行立法。居于强制执行的司法属性,以法院与被执行人之间的关系为中心,以法院对被执行人责任财产的执行为对象,依据不同类型的责任财产分别设置不同的执行程序,这是我国未来强制执行立法的基本思路。民事强制执行法应当覆盖从执行财产的查明,控制到责任财产的处分等完整的执行环节,规定各类完备的执行措施。具体而言,当前强制执行理论研究需着重回答以下问题:第一,责任财产的范围及其可执行性;第二,责任财产的控制和处分;第三,现代科技在强制执行中的运用。

　　关于界定责任财产范围,与会者认为,这不仅涉及民事诉讼理论,也涉及民商事法的基本理论。被执行者的财产包括动产和不动产,涉及面极广。一些实务界专家表示,如果不出台民事强制执行法,无法对财产予以有效查清、控制和处分。从比较法视野上看民事执行改革问题,南京大学法学院教授严仁群表示,执行困境是全球性的,但是西方国家的问题主要是效率问题,而我国则面临效率与公平的双重问题,从制度设置上看,为了给债权人有效救济,执行机构在获取债务人信息方面应承担责任,但此责任应是有限度的,需要遵循比例原则。内蒙古大学法学院副教授刘桂琴等对比其他国家的执行问题后认为,其他国家的执行难问题并不突出,这主要基于财产查明问题难度不同。与会专家学者认为,查明责任财产的问题,让拒不履行者付出巨大代价,让法院判决得到执行,对于维护法律尊严、司法权威,具有莫大的意义。

　　一些与会者认为,国外家事案件执行对于我国有启示意义。山西大学商务学院副教授张翼杰认为,在借鉴域外经验的基础上,可设想我国家事案件执行的建构思路:明确立法基本原则,建立专门的家事案件执行制度,建立多样化强制执行措施,尤其应对探视权作出富有可执行性的规定。

　　执行和解制度对于解决执行难问题,具有较大的帮助,但在制度设计上存在结构性问题,从而影响了执行和解的正常功能和作用。中国民事诉讼法学研究会会长、清华大学法学院教授张卫平表示,应当重新审视执行和解理论及制度,从执行法、民事诉讼法以及民事实体法的基本原理上予以认识和把握,并在此基础上,重新设定执行和解与执行程序的关系、执行和解应有的效力,构建与现代执行制度、民事诉讼制度和民事实体法契合的执行和解制度。

　　在执行程序方面,与会者认为,追加变更被执行人、执行异议之诉、不作为请求权的执行等方面存在较多疑难,都需要进行深入研究。